ANTECEDENTES DEL PROYECTO ESTADÍSTICO
El reconocimiento y protección de los derechos de las y los trabajadores constituye un elemento indispensable en el esquema de justicia social. En esta línea de ideas, el Estado mexicano formalizó, en el artículo 123 de la Constitución de 1917, el mecanismo de cumplimiento de las garantías al trabajo. Así, la función de conciliación y arbitraje en la resolución de los conflictos laborales quedaría a cargo de las Juntas de Conciliación y Arbitraje.
De esa manera, el mandato constitucional, estableció la integración de las Juntas de Conciliación y Arbitraje de forma tripartita con representación de los trabajadores, patrones y del gobierno, identificando como atributo indispensable, la autonomía para expedir su propio reglamento interior, tener plena jurisdicción para emitir sus resoluciones y ejecutarlas, sin estar incorporadas al Poder Judicial (federal o de las entidades federativas) y con la doble función, de conciliación y jurisdicción.
Como parte de la historia del derecho laboral, en 1970, con la aprobación de la Ley Federal del Trabajo (LFT), la competencia para la aplicación de las disposiciones de dicha normatividad y el funcionamiento de las Juntas de Conciliación y Arbitraje correría a cargo de las entidades federativas, dejando por excepción la competencia e intervención de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje únicamente para ciertas ramas de la industria, servicios y empresas.
De forma general, el esquema de atención de las juntas de conciliación y arbitraje consistía, por una parte, en la función registral enfocada a los sindicatos, sus estatutos, a los contratos colectivos y los reglamentos interiores de trabajo; por otra parte, la función jurisdiccional estaría enfocada al despacho y resolución de los asuntos derivados de los conflictos laborales, esto mediante un proceso predominantemente oral.
Así, la tramitación de la función jurisdiccional se desarrollaba en dos fases. La primera fase, de instrucción, comprendía la presentación de la demanda; el acuerdo admisorio; el emplazamiento de la demanda; la celebración de la audiencia de conciliación; demanda y excepciones; el ofrecimiento y admisión de pruebas; la audiencia de desahogo de pruebas, hasta el cierre de instrucción. La segunda fase, resolutiva, comprendía la formulación del proyecto de laudo, la discusión y votación del proyecto, terminando con la aprobación y firma del laudo laboral que finalizaba el conflicto.
A pesar de los avances y cambios normativos en materia de justicia laboral, en 2015 se intensificaron los debates sobre el funcionamiento de la justicia laboral. En ese contexto, se designó al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) para elaborar propuestas y recomendaciones en materia de justicia cotidiana. Entre noviembre de 2015 y enero de 2016 se llevaron a cabo los Diálogos por la Justicia Cotidiana, espacios en los que participaron el CIDE, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) junto con representantes de la sociedad civil, la academia, de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, así como de organismos autónomos y abogados litigantes. Con su participación se desarrollaron mesas de trabajo en las que se analizó el sistema de justicia mexicano en sus diversas materias.
Como parte de dicho debate, en la mesa 2, denominada justicia laboral, se detectó, entre otros, los siguientes problemas:
· el cuestionamiento de la independencia de las Juntas de Conciliación y Arbitraje;
· el uso inadecuado de la conciliación;
· la falsedad con la que se conducen las partes;
· el vicio en el patrocinio legal;
· el abuso de la prueba pericial y la corrupción de los peritos;
· retrasos, ineficiencia y corrupción en las notificaciones;
· inexistencia de criterios resolutores;
· normas adjetivas obsoletas, violatorias de derechos e ineficaces;
· y abuso del juicio de amparo.
Desde esa perspectiva, la consulta reveló la necesidad de valorar la situación que se desarrollaba en las Juntas de Conciliación y Arbitraje, proponiendo como solución la realización de reformas legales, específicamente a la Ley Federal del Trabajo, a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, al Código Penal Federal, a la Ley de Amparo y los reglamentos internos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje. No obstante, esta reforma debería tener una lógica integral, proponiendo incluso, una reforma de carácter constitucional.
Asimismo, otro de los factores para impulsar la reforma laboral se dio en 2018 en el marco del Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC). Durante las negociaciones del Tratado se contempló la obligación de los gobiernos de estos tres Estados, de salvaguardar los derechos de las y los trabajadores, mismos que se estipulan en el Capítulo 23 y Anexo 23-A de este acuerdo para lograr una transformación en materia de condiciones laborales, libertad sindical y negociación colectiva.
Dicha situación propició que el debate de las reformas constitucionales en materia de justicia laboral estuviese enfocado en generar mecanismos de atención para temas como la democracia y libertad sindical, el establecimiento de un nuevo modelo de justicia que obliga a la resolución expedita y oportuna de conflictos laborales, previamente revisados por conciliadores. Impulsando una agenda para la sustitución de las Juntas de Conciliación y Arbitraje por Tribunales Laborales orientados a la impartición de justicia, y en paralelo, la creación del Centro Federal de Conciliación y Registro Sindical.
Ante ese contexto, la reforma constitucional se materializó con la modificación a los artículos 107 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), publicada el 24 de febrero de 2017 en el Diario Oficial de la Federación y el Decreto por el que se modificaron diversas normativas en materia de justicia laboral, libertad sindical y negociación colectiva, entre ellas, la Ley Federal del Trabajo, publicado el 1° de mayo de 2019. Lo anterior sentó las bases de un nuevo Sistema de Justicia Laboral, dando como resultado tres procesos de transformación institucional importantes, a saber:
1) La desaparición gradual de las Juntas de Conciliación y Arbitraje (tanto a nivel federal como estatal);
2) La creación de nuevos Organismos Públicos Descentralizados para prestar el servicio público de conciliación de conflictos laborales, el registro de contratos colectivos de trabajo y sindicatos, y;
3) La creación de Tribunales especializados en materia laboral adscritos al Poder Judicial.
Para la operación de las nuevas instituciones, el quinto transitorio del decreto señaló el plazo para el inicio de las funciones de la Autoridad Conciliadora Local y los Tribunales Locales; así, en el ámbito estatal el inicio de actividades se tendría que desarrollar a más tardar el 3 de octubre de 2022, considerando para tales fines, tres etapas de operación distribuidas entre las 32 entidades federativas. Para su selección se consideró el volumen de asuntos tramitados ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje Locales, así como la suficiencia presupuestal y la de designación de recursos necesarios para instrumentar el plan de infraestructura y equipo tecnológico.
Información estadística en materia de justicia laboral
Los primeros antecedentes de las estadísticas sobre relaciones laborales en México iniciaron en 1930 a partir de la integración de la información mediante Anuarios Estadísticos de los Estados Unidos Mexicanos. Si bien, se cuenta con información de huelgas a partir de 1920, y sobre conflictos de naturaleza laboral desde 1924, la generación de la información surge a la par de la reforma constitucional de 1929 al artículo 73. En dicha reforma se facultó exclusivamente al Congreso de la Unión la legislación en materia de trabajo en la cual se especificó que la aplicación de la normatividad laboral corresponde a las autoridades de las entidades federativas dentro de sus jurisdicciones en forma genérica, señalando las cuestiones de reserva para las autoridades federales.
Con el transcurso de los años se fueron ampliando los temas considerados en las estadísticas, de manera que no solo se debía de observar la cantidad de eventos, sino se requería saber qué propiciaba los conflictos laborales de naturaleza individual y colectiva; cuáles eran los mecanismos implementados para resolver los mismos; en qué actividad económica se desarrollaban dichos eventos, y el lugar en donde se suscitaban esos conflictos. Todo esto con el objetivo de tener una mayor cobertura y precisión temática. Esta evolución se detalla a continuación:
· En 1920 se inició con la información de huelgas estalladas y huelgas solucionadas.
· Desde 1924 y hasta 1990 se captó la estadística de conflictos de trabajo.
· En 1935 se inició la captación de los conflictos de trabajo solucionados.
· En 1938 los emplazamientos a huelga se separaron de las huelgas y se agregan a los conflictos de trabajo.
· A partir de 1964 se publicaron los emplazamientos a huelga de manera independiente a los conflictos de trabajo por la naturaleza en su tramitación.
· Desde 1964 y hasta 1990 se amplió la cobertura de los convenios que correspondía a los celebrados dentro y fuera de juicio.
· En 1991 se establece una nueva metodología en la captación de la información vinculada a las relaciones de trabajo, mediante un proyecto estadístico a cargo del INEGI, separando la medición de los conflictos de trabajo en individuales y colectivos sin emplazamiento a huelga, acotándose el universo de los convenios de trabajo solo a los acuerdos celebrados fuera de juicio, así como el inicio en la captación de la solución de los emplazamientos a huelga.
Por lo tanto, desde 1991 el INEGI consolidó la generación de información estadística sobre los conflictos de trabajo de naturaleza individual o colectiva derivados de la negociación laboral y de los sujetos que participan en estos hechos mediante el proyecto estadístico denominado, “Estadísticas sobre las Relaciones Laborales” (ERL). Dichas estadísticas provienen de los registros administrativos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje de jurisdicción local. Estas son el resultado del recuento de los hechos derivados de las interrelaciones y formas de colaboración que se dan dentro del marco de la negociación laboral entre trabajadores y empleadores (patrón) al momento de la determinación de las condiciones para la prestación de la actividad laboral, así como durante la modificación o terminación de la relación laboral, la cual puede ser individual o colectiva, según se establezca entre un trabajador y un empleador o entre uno o más grupos de trabajadores constituidos en algún tipo de asociación laboral y uno o varios empleadores.
Este programa estadístico del INEGI constituye un eje para cuantificar el comportamiento del fenómeno laboral en el país debido a que su construcción parte de la generación de estadísticas básicas que permiten dimensionar el impacto de los conflictos laborales, los sujetos de las relaciones laborales, y las repercusiones que estos eventos tienen en los aspectos sociales y económicos del país. Sin embargo, atendiendo a la nueva realidad y obligaciones que contrajo el Estado mexicano con la reforma constitucional en materia laboral de 2019, los programas estadísticos deben transformarse para atender las nuevas necesidades de información que permitan monitorear la implementación y operación del nuevo sistema de justicia laboral. En consecuencia, el INEGI, en el ámbito de sus atribuciones, comenzó con el diseño e implementación de un esquema de generación de información estadística orientado específicamente a recabar información estadística y geográfica sobre el desempeño de los Tribunales Laborales.
Como contexto, las primeras reacciones para generar información estadística de los Tribunales Laborales se originaron en la Primera Reunión Ordinaria de 2019 del Comité Técnico Especializado de Información de Impartición de Justicia (CTEI-IJ), celebrada el 03 de mayo de 2019. Durante la sesión, el entonces Presidente de la CONATRIB, señaló necesaria la participación del INEGI en la coordinación de los trabajos para la generación de información estadística derivada de la implementación de la reforma en materia laboral, así como la necesidad de plantear un nuevo programa de información derivado de los registros de los tribunales que atiendan la materia laboral.
En consecuencia, el INEGI, desarrolló un diagnóstico sobre la implementación y operación de los órganos jurisdiccionales en materia laboral adscritos al Poder Judicial de las entidades federativas, con el objetivo de contar con información sobre el panorama de implementación y los elementos de gestión proyectados por los Poderes Judiciales Estatales en cumplimiento de la reforma. Este instrumento de apoyo fue la base en el desarrollo de las líneas conceptuales y operativas del RALABE, el cual tuvo su levantamiento en el marco de las actividades estadísticas del Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2021.
A partir de los trabajos derivados del CTEI-IJ y el inicio de operaciones de los Tribunales Laborales vinculados a la primera etapa de implementación de la reforma, durante 2021, el INEGI emprendió junto con los Tribunales el diseño de un esquema de captación orientado a recabar la información estadística derivada de los expedientes en materia laboral. Asimismo, mediante reuniones de trabajo con la Dirección General Adjunta de Registros Administrativos Sociodemográficos (DGARAS), adscrita a la Dirección General de Estadísticas Sociodemográficas del INEGI, se buscó que el proyecto guardara congruencia e interoperabilidad con la serie estadística de conflictos laborales que recababa el Instituto respecto de las Juntas de Conciliación y Arbitraje desde 1991.
El objetivo que se estableció para el nuevo esquema de captación fue comenzar a crear una línea base que permitiera medir la implementación y operación del nuevo Sistema de Justicia Laboral. Dicha propuesta fue compartida con las y los operadores del sistema y posteriormente retroalimentada con el personal de los Tribunales Laborales de la primera etapa de implementación de la reforma. La consulta tuvo el propósito de dar a conocer la estructura del instrumento de captación, las necesidades de información y las estrategias operativas vinculadas al proyecto.
Como resultado, se logró sensibilizar al personal de la importancia de generar información estadística en la materia y se detectaron áreas de oportunidad a la propuesta original del proyecto. Este ejercicio dio como resultado la conformación de la primera estructura homologada de datos para la captación de la información estadística conocida como Registro Administrativo en Materia de Justicia Laboral Estatal, versión 1.1 (RALABE 1.1).
Los esquemas utilizados para la captación de la información estadística fueron dos. Por un lado, se estructuró un instrumento de captación en formato Excel para aquellos Tribunales que no contaban con un sistema de gestión o de información estadística. Mientras que, para los Tribunales que contaron con un sistema de gestión o información se implementó el esquema de envío de la información mediante plantillas de bases de datos. En tal sentido, los Tribunales Laborales contaron con la opción de elegir el mecanismo que les resultara operativamente más viable, según sus capacidades presupuestales, institucionales y estadísticas.
Una vez realizada la primera entrega de información, correspondiente al último bimestre del ejercicio 2020 y primer trimestre del 2021, se llevó a cabo un análisis integral de los resultados para identificar ajustes a la estructura del RALABE 1.1. De esta forma, en septiembre de 2021, el INEGI puso a consideración de los Tribunales Superiores de Justicia Estatales (TSJE) la estructura de datos del registro administrativo de justicia laboral estatal para su consulta y retroalimentación. Dicho ejercicio fue efectuado en coordinación con la Secretaría Técnica de la CONATRIB mediante el oficio 100.SIGSPIJ/053/2021 de fecha 17 de septiembre de 2021.
Con base en los comentarios recibidos, el INEGI procedió a realizar los ajustes necesarios y vincular el proyecto con las necesidades de información de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). Con ello, el RALABE se modificó para atender de forma más específica requerimientos estadísticos, tanto nacionales como internacionales.
Al cierre de 2021, se concluyeron los trabajos de diseño del instrumento de captación, consolidando el RALABE en su versión 2.2. Con esta nueva versión, se comenzó el levantamiento y generación de información estadística en materia de justicia laboral para el ejercicio 2022, en el cual se incluyeron a 11 entidades federativas vinculadas a la segunda etapa de implementación de la reforma, los cuales iniciaron su operación el 03 de noviembre de 2021. Los principales cambios entre el RALABE 1.1. y el RALABE 2.2 se describen a continuación:
· Información de las personas titulares de los órganos jurisdiccionales, por sexo y tipo de asunto que atienden;
· Información de la ubicación de los órganos jurisdiccionales mediante coordenadas geográficas;
· Información sobre el estatus de la demanda y circunstancias que concurren para su inadmisión;
· Información detallada sobre las audiencias celebradas, indicando su tipo de acuerdo con el procedimiento, así como su duración;
· Información sobre el último acto procesal del expediente por tipo de procedimiento;
· Información desglosada de las partes registradas en el juicio laboral (actor y demandado) por tipo de procedimiento, así como la incorporación de variables vinculadas al domicilio de la unidad económica del patrón (persona moral).
En ese sentido, para contextualizar a las y los nuevos informantes de los Tribunales Laborales que participaron en la segunda etapa de implementación, en febrero de 2022, el INEGI realizó una serie de capacitaciones al personal de cada entidad federativa para dar a conocer el contexto normativo (internacional, regional y nacional), las necesidades de información, y el esquema operativo del RALABE.
De manera complementaria, durante el tercer trimestre de 2022, se llevaron a cabo dieciocho sesiones de retroalimentación con cada tribunal de la primera y segunda etapa de implementación. El objetivo de estas sesiones fue conocer los retos técnicos y operativos presentados por los TSJE en la adopción del RALABE 2.2. Particularmente, la consulta exploró temas como: la completitud de entrega de información; las capacidades tecnológicas, operativas, humanas y de gestión; así como el proceso de generación y entrega de información. La utilidad de esta retroalimentación permitió emprender mejoras en el proceso de recuperación de información y garantizar su calidad y completitud.
Adicionalmente, se realizaron nuevas acciones de capacitación a las entidades que conformaron el grupo de la tercera etapa de implementación, las cuales iniciarían su operación a partir del 03 octubre de 2022. En total, al cierre de septiembre de 2022, el INEGI capacitó de manera virtual a 289 servidoras y servidores públicos en la generación de estadísticas sobre justicia laboral.